Burgerparticipatie – Top down of bottom up?

Hoe komt het dat burgerparticipatie nog vaak als een ‘moetje’ voelt in de ambtenarij?

Burgers betrekken klinkt heel logisch als je als overheid iets wilt veranderen in hun directe omgeving. Of als je burgers wilt mobiliseren om mede-eigenaarschap te krijgen in hun eigen omgeving. Waarom gaat het dan vaak mis? En wanneer lukt het dan wel?

Burgerparticipatie: top down of bottom up?

De schijn van participatie

Burgerparticipatie is een begrip dat onlosmakelijk verbonden is aan ruimtelijke ontwikkeling of omgevingsveranderingen, maar in de praktijk – onder ambtenaren – wordt het vaak nog gezien als een ‘moetje’. Want men weet vaak al wat ze wil en wat goed is voor ‘de burger’ en ‘de portemonnee’.

De nieuwe Omgevingswet zou regelgeving rondom gebiedsontwikkeling versoepelen en burgerparticipatie sterker verankeren. Meestal wordt dat dus in de praktijk overgelaten aan de lokale overheid om de vorm te bepalen, en daarin ontbreekt het nog wel eens aan een resultaatverplichting. Met nieuwe wetgeving poets je nog niet direct ‘het oude denken’ weg, namelijk dat er vaak nog ‘truukmatig’ gedacht wordt over het beïnvloeden van burgerbetrokkenheid. In werkelijkheid komt het nog steeds voor dat inwoners twee of drie sterk op elkaar lijkende smaken voorgeschoteld krijgen — en dat de voorkeursvariant al vaststaat.

Wanneer weerstand ontstaat, volgt een zendsessie (lees: een presentatie van externe consultants, betrokken bouw-, groenbeheer- of infrabedrijven en enkele top-ambtenaren in een afgehuurd buurtzaaltje): waar verkondigd wordt dat er goed is geluisterd, maar dat het nu eenmaal niet anders kan. Zo ontstaat schijnparticipatie — een proces dat vooral de illusie van betrokkenheid wekt, terwijl de essentie van participatie juist is dat bewoners mede-eigenaar zijn van hun leefomgeving.

De kloof tussen systeem en samenleving

Met mijn ervaring n het communicatievak kan ik zeggen dat ik beide kanten heb meegemaakt. Als strategisch communicatieadviseur werkte ik onder meer in het publieke domein, aan tafel bij overheden en uitvoeringsorganisaties waar participatie vooral een beleidsverplichting was. Weliswaar vaak met oprechte intenties, maar waarbij de trajecten toch meestal met lood in de schoenen werden bewandeld, omdat men al voorbereid was op de verwachte tegenstand. Dat leverde consultants als mijzelf opdrachten op, maar ik kreeg ook in de gaten dat het ook ‘lekker was’ voor instanties om het incasseringsvermogen voor tegenstand extern te beleggen. Project afgerond? Sores weg. Letterlijk en figuurlijk.

Zo was ik een tijdje betrokken bij een provincie, die ik hielp bij het ontwikkelen van omgevingscommunicatie rond natuurontwikkeling — een traject dat impliceerde dat boeren die de transitie naar natuurbeheerder niet wilden maken, onteigend zouden kunnen worden. Het vroeg om heldere communicatie over tijdsframes, alternatieven en juridische en economische implicaties, maar vaak pakten de ‘participatiebijeenkomsten’ vooral uit voor de sier, omdat men eigenlijk al duidelijke verwachtingen had over de uitkomsten. Er werd vaak de nadruk gelegd op beheersing van de problematiek en weerstand, in plaats van verbinding, kennisoverdracht en wisselwerking. Toegegeven: vaak is dat ook een utopisch ideaal als het contact, de innovatieve slagkracht en de verbinding al zolang kwijt zijn.

Ook bij een district in de Randstad was ik betrokken bij een project waar het wantrouwen in de lokale overheid diep zat. Meerledig, niet alleen in de provincie maar ook in aangrenzende gemeentes. Er waren al decennialang beleidsmatige missers gemaakt die de balans tussen leefkwaliteit, natuur en veiligheid ernstig raakten, en ik kreeg zelfs te maken met een WOB-verzoek. Niet vanwege mijn handelen, maar omdat het vertrouwen in de overheid volledig geërodeerd was, en ik weer als de zoveelste ‘handlanger’ werd gezien.

In dergelijke situaties valt er zeer weinig meer te repareren. Dan moet je de consequenties maar doorslikken en vooral zorgen dat alle stappen die volgen tot in de puntjes nauwkeurig uitgevoerd worden. Wanneer het geheel van stakeholders in een dieptepunt van vertrouwen is gezakt, weet je dat je eerst alle bommetjes, scherven en lijken uit de kast één voor één netjes moet opruimen voordat je weer kunt beginnen aan het herstellen van de verbinding.

Ik ervaarde dat je positie als extern ingehuurde dan wel heel kwetsbaar is, zeker als het fanatisme waarmee je in de naweeën van jarenlange wanprestaties wordt meegesleurd, persoonlijk gericht is. Zonder rugdekking van een vaste werkgever (zeker als je opdracht is afgelopen) is er vrij weinig wat je kunt doen om je daarvoor te beschermen. Ik heb dan ook in dat soort trajecten vaak gekozen voor online zelfcensuur, in plaats van zichtbaarheid op platforms als sociale media. Als het vertrouwen zo laag is, is mijn advies vaak om daar stevige mediators en juristen bij te betrekken, binnen de overheid zelf, die dergelijke trajecten aanpakken.

Bij de verbetering van een complex infratraject zag ik hetzelfde patroon: participatie als verplicht nummer. Hooggeplaatste ambtenaren in pak gaven met PowerPoints uitleg aan bewoners die in het traject als lastig werden ervaren. Ik heb in die tijd veel sjagrijn geabsorbeerd en gekanaliseerd — en te vaak zag ik dat, wanneer mijlpalen werden gevierd, vooral de zenders het glas met elkaar hieven. Zelden voegden buurtbewoners zich met trots bij het ambtenarenvolk. Er bleef altijd een laagje schoorvoetendheid, argwaan en reserves hangen.

Van beleidsverplichting naar gedeeld eigenaarschap

Met dergelijke ervaringen op zak, en überhaupt vanuit een sterke overtuiging, geloof ik dat het herstel van de verbinding zit in het verschuiven en delen van eigenaarschap. Een uitdaging als collectief adresseren, van meet af aan, geeft kracht. Natuurlijk blijft het probleem dat je niet iedereen zult bereiken of kunnen betrekken. Maar vaak borrelen de ambassadeurs voor een visie, stuk kennis of voortvarendheid vanzelf boven als je op de juiste knoppen drukt. Mensen willen niet opgezadeld zijn met zware beleidsmatige problemen. Ze weten vaak dondersgoed waarom ze in de situatie zitten waar ze zitten — of waarom er iets zou moeten veranderen. In de kern willen mensen een veilige, fijne, comfortabele leefplek. En mensen zijn best bereid om een stap naar buiten te doen om daarbij mede-verantwoordelijkheid te dragen. Zie je hen als het probleem? Of als lastpakken? Dat wordt haarfijn opgemerkt. Dat drijft mensen soms letterlijk naar binnen, en naar gevoelens van weerstand. Want niemand vindt het leuk om als probleem te worden gezien.

De praktijk: 110-Morgen floreert!

Hoe anders was dat afgelopen weekend, in mijn eigen wijk 110-Morgen in Rotterdam-Hillegersberg. Een wijk die heel divers is, en in die zin typerend voor de Randstad: van koopwoningen tot sociale huur, van autochtoon tot nieuwkomer, van hoogopgeleid tot vakman, van jong tot oud, van beperkt tot vaardig, van uitgesproken tot ingetogen. Maar ook een wijk met weinig sociale cohesie. Al zijn er tal van mooie initiatieven, toch zag ik kansen voor verbetering — vooral op het gebied van natuur en onderlinge verbinding.

110Morgen was ooit een ‘groene’ buitenwijk, grenzend aan polderlandschap. Maar successievelijk raakt de omgeving steeds verder verstedelijkt. De omgeving verandert, er worden meer nieuwbouwwijken vastgeplakt aan de regio, en er komt een nieuwe verbindingsweg tussen de A13 en de A16/A20. Biodiversiteit en natuur staan onder druk, al komen er ook ecologisch verantwoorde planningen voor in de plaats. Voor 110-Morgen geldt dat het bolstaat van ‘groene ruimte’, maar daarin is nog steeds het ‘oude denken’ verankerd: gemaaide grasstroken, monocultuur bomenrijen, strakke waterpartijen en singels zonder inheemse plantzones en buffers.

Er verandert veel in de omgeving van de wijk — zoals een bijenlint, ander maaibeleid en natuurlijke oevers — maar er zijn nog teveel strak geschoren grasvlaktes in de wijk over. En dat is merkbaar in de lucht, veel te weinig wilde bijen, vlinders en insecten.

Bovendien één ding is bewezen: echte natuur verbindt, en verhoogt het gevoel van welzijn.

Van initiatief naar samenwerking

Zo raakte ik in gesprek met de bewonersorganisatie 110-Morgen, zo’n anderhalf jaar geleden. Na afronding van mijn studie Permacultuur en coördinatie van een groot voedselbosproject in de wijk Lage Land, kwam ik overeen om zelf het initiatief te nemen voor een groep binnen de bewonersorganisatie. Hier kwamen belangen en wensen op een geweldige manier samen. Er ontstond al snel steun, in plaats van afremming. Om het vertrouwen te krijgen in de haalbaarheid en de doe-kracht van bewoners te mobiliseren had ik steun en nog meer capaciteit nodig. Ik werd vanuit de bewonersorganisatie gekoppeld aan stichting Buurkracht. Al snel had ik in de gaten dat dit een perfecte match was: ondersteuning in organisatiekracht, het faciliteren van communicatiemiddelen en een extra stok achter de deur.

Een gezamenlijke enquête onder bewoners leverde een groep gelijkgestemden op. Samen brachten we kansen in kaart voor vergroening en verduurzaming in de wijk. Ik stelde me open voor hun visie en wensen, maar hielp ook door inspiratie te bieden voor wat er mogelijk was. We filterden met elkaar welke projecten kansrijk waren, passend binnen onze capaciteit, en wat er nodig zou zijn aan rugdekking vanuit de gemeente en financiering. Met die inventarisatie stapten we naar de gemeente, die besloot ons initiatief te steunen. Een prachtig voorbeeld waarbij onze ideeën prachtig aansloten op de beleidsvisie van de gemeente Rotterdam.

Hieruit ontstond een wederzijds commitment, ruimte om van elkaar te leren en support om gezamenlijk blokkades uit de weg te ruimen.

Van woorden naar aarde

Het resultaat werd afgelopen weekend zichtbaar toen we samen met buurtbewoners ruim 6.000 bollen en planten de grond in zetten. In twee dagen tijd veranderden kale grasstroken in bloeiende “Bed & Breakfasts voor insecten” — goed voor wilde bijen, vlinders, kleine zoogdieren (zoals egels) en vogels.

Maar het mooiste was niet het groen.
Het was de energie.
De verbinding tussen mensen die elkaar niet kenden.
De gemeenschap die ontstond toen jong en oud, autochtoon en nieuwkomer samen werkten, lachten, plantten.

Simpelweg omdat er vertrouwen, steun en de wens om te verbinden aan ten grondslag lag. Elkaar te vinden op positieve eigenschappen en niet op wat er misgaat. Waar dus niet wantrouwen en vermoeidheid de boventoon voeren, maar plezier, gelijkwaardigheid en enthousiasme.

Dát is wat er gebeurt als alle partijen gezamenlijk eigenaarschap voelen, elkaar aanvullen, faciliteren en durven te vertrouwen.

De les

‘Hullie zullie’ maakt plaats voor ‘samen’, als je elkaar vanuit positiviteit en gezamenlijk eigenaarschap benadert. Als je beiden bereid bent een duit in het zakje te doen — of dat nou geld, tijd of capaciteit is.

De Omgevingswet beoogt precies dit: meer gedeeld eigenaarschap, meer ruimte voor de omgeving zelf. In theorie is dat een doorbraak. In de praktijk blijkt het vaak weerbarstig — omdat oude reflexen hardnekkig zijn en het valt of staat met persoonlijkheden die tegenover elkaar staan of de weerstand oplossen door naast elkaar te staan.

De neiging om te beheersen in plaats van te verbinden, te informeren in plaats van te luisteren.

Daarom is het zo waardevol wanneer blijkt dat het wél werkt — niet vanuit een verplicht kader, maar doordat de juiste mensen, met kennis, passie, doe-kracht, capaciteit, wil en middelen elkaar weten te vinden.

Wanneer professionals faciliteren in plaats van regisseren. Wanneer het systeem het vertrouwen durft te geven aan de samenleving die het wil dienen.

Waar successen niet worden opgeslokt of geclaimd als top-down succes, maar als vereende kracht worden gezien.

En daar gaat het overigens nog steeds vaak fout… Daar waar het ego of de onzekerheid regeert, zoekt het bestaansrecht door zichzelf centraal te zetten. Daarmee duw je (opnieuw) de ander in een positie waar die niet wil zitten.

Dan gaat het weer over hiërarchie en macht.

Mijn advies: sta naast elkaar en niet voor- of tegenover elkaar.

Maar toegegeven, dat klinkt simpel, maar is niet altijd direct uitvoerbaar. Het vraagt ook om het loslaten van een diepgewortelde cultuur. En dat vraagt om hernieuwd inzicht, begeleiding, coachmanship. Want ego’s, hiërarchische patronen, macht en onzekerheden los je niet op met woorden, maar in gemeenschappelijke daden en vertrouwen.